segunda-feira, 30 de setembro de 2013

A conta geral do estado: considerações gerais – Alves da Rocha




 Uíge - “O orçamento deve ser equilibrado. as dívidas públicas devem ser reduzidas. a arrogância das autoridades deve ser moderada e controlada. os pagamentos aos governos devem ser reduzidos, se a nação não quiser ir à falência. as pessoas devem aprender novamente a trabalhar, em vez de viver por conta pública”, Marcus Tullius, Senador Romano, 55 AC.

Fonte: Club-k.net
A afirmação anterior, com mais de dois séculos de existência, ajusta-se, na sua complexidade e extensão, aos tempos actuais. Em diferentes países e de diversas formas:

- Nos países desenvolvidos, as dívidas incontroladas arrastam políticas de austeridade que empobrecem os cidadãos, aumentam o desemprego e despromovem o crescimento económico. Grécia, Espanha, Chipre, Itália, Portugal e mesmo a Irlanda foram apanhados na armadilha da dívida pública: a diminuição do seu peso relativo no PIB exige sacrifícios insuportáveis para a economia e a sociedade, encontrando-se os sistemas de previdência próximos da exaustão financeira e os Serviços Nacionais de Educação e Saúde arrasados. O ponto de ruptura foi a violação constante, sistemática e persistente de uma das regras fundamentais de gestão orçamental: o equilíbrio orçamental.

- A capacidade de pagamento de impostos ao Estado por parte da economia e da sociedade tem limites económicos, sociais e políticos. Não se encontra na Teoria Económica nenhuma abordagem científica que comprovadamente garanta que o Estado – a quem se entregam coercivamente os impostos, que representam uma punção de uma parte dos rendimentos da economia – aplica melhor esses rendimentos do que os seus legítimos proprietários. Daí a afirmação de Marcus Tillius, no sentido de que os pagamentos aos governos devem ser mínimos e os estritamente necessários para se satisfazer o máximo de necessidades colectivas e para se estimular a economia. Por isso, as autoridades que gerem o Orçamento de Estado têm de ser competentes, honestas e desprovidas de arrogância, porque se encontram ao serviço da Nação, gerindo recursos financeiros que não são seus.

- Nos países ricos em recursos naturais não renováveis, subjugados pelos efeitos da doença holandesa, opera-se o conhecido fenómeno do “rent seeking”, que significa que por intermédio de mecanismos administrativos, parte da renda da exploração desses recursos é apropriada pelas elites políticas e económicas ligadas ao poder de Estado. A acumulação de imensas riquezas pessoais e familiares por uma classe minoritária em termos de população gera desequilíbrios e assimetrias sociais relevantes e é um dos factores de empobrecimento da população. Cria-se uma mentalidade “rentista”, ou seja, que se pode viver da renda dos recursos naturais não renováveis, desvalorizando-se padrões culturais ligados ao trabalho, à iniciativa, ao empreendedorismo e à solidariedade. Por isso, Marcus Tullius teve a premonição de dizer que “as pessoas devem aprender novamente a trabalhar em vez de viver por conta pública”.

Mas a afirmação anterior é também lapidar quanto à relação entre Orçamento do Estado e a sua Conta. Não pode haver Conta Geral do Estado se não houver Orçamento Geral do Estado, elaborado de acordo com regras e critérios internacionalmente aceites e recomendados.
E igualmente com respaldo na Teoria das Finanças Públicas. Estas regras de elaboração do Orçamento de Estado, se respeitadas, garantem a transparência no uso de fundos públicos, por definição pertença da Nação. Mas o respeito por essas regras é, do mesmo modo, uma condição essencial para que a fiscalização da execução do Orçamento de Estado se possa exercer positivamente.
Também o cumprimento das regras consagradas de elaboração do Orçamento de Estado permite avaliar o impacto, na economia e na sociedade, da actividade financeira do Estado, que consiste em retirar uma fracção do rendimento das famílias e das empresas para afectá-lo à satisfação de necessidades colectivas e ao estímulo da economia.

As regras de elaboração dos Orçamentos de Estado são simples de enunciar e fáceis de aplicar. Por isso, quando aparecem desvios a estes procedimentos podemos interpretá-los como intencionais, visando esconder receitas ou disfarçar despesas, diminuindo-se a transparência das Contas Públicas.

REGRA DA ANUALIDADE

O período de validade do Orçamento de Estado é de um ano, porque também a actividade económica – calculada no sistema de contas nacionais – é de um ano. Há portanto, uma coincidência entre ano económico, ano financeiro e ano civil.

REGRA DA UNIDADE

As receitas e as despesas orçamentais devem ser apresentadas num único documento, evitando-se duplicações e dispersão de recursos. Duas razões justificam esta regra: transparência (procurando-se evitar despesas ocultas ou despesas não orçamentadas) e facilidade de fiscalização pelos órgãos políticos e judicias. Caso esta regra não seja cumprida:

- A relacionação entre receitas e despesas não se verifica.
- A avaliação dos impactos sobre a economia não será correcta, nem completa.
- O Orçamento de Estado não será o Plano Financeiro do Estado.

REGRA DA UNIVERSALIDADE

Todas as receitas e despesas públicas devem constar do Orçamento de Estado. O não cumprimento desta regra orçamental interfere com a transparência e com a exposição do plano financeiro do Estado. As excepções devem ser cabalmente justificadas.

REGRA DO ORÇAMENTO BRUTO OU DA NÃO COMPENSAÇÃO

Receitas e despesas devem ser inscritas pelos seus valores brutos, sem qualquer dedução de eventuais despesas (encargos de cobrança) e de eventuais receitas (ganhos realizados com a efectivação da despesa). Se esta regra for incumprida não será possível uma avaliação dos valores exactos de cada uma das rubricas orçamentais.

REGRA DA NÃO CONSIGNAÇÃO

Esta regra determina que todas as receitas se devem destinar ao financiamento indistinto de todas as despesas, equivalendo por dizer que não haverá receitas que, à partida, estejam afectas a determinadas despesas em concreto, com exclusão de outras. Razões para a observância desta regra:

- Maior flexibilização na gestão dos recursos financeiros postos à disposição do Estado, impedindo o aparecimento de situações de serviços com excesso de financiamento, enquanto outros são deficitários e, por isso, impedidos de realizar satisfatoriamente o conjunto das suas finalidades.
- Caso uma determinada receita não seja cobrada – por razões várias – não se compromete a realização de nenhuma despesa. Se houvesse consignação, essa despesas não de efectivaria.
- Sendo a receita de cada tipo de imposto consignada a uma despesa específica, os contribuintes reconheceriam a aplicação dos seus pagamentos fiscais e poderiam manifestar-se indispostos a pagar mais impostos.

São admissíveis casos de consignação de receitas: financiamento dos sistemas de segurança e previdência social, diminuição do stock da dívida pública por consignação de receitas de privatização do património empresarial ou habitacional do Estado, etc.

REGRA DA ESPECIFICAÇÃO

Todas as receitas e todas as despesas fiscais devem ser especificadas, individualizadas e pormenorizadas. Se não:
- Não há transparência.
- Não se evitam as dotações secretas.
- Não se possibilita o controlo político e económico da parte do Parlamento.
- Não se torna mais eficiente e eficaz a execução e o controlo do Orçamento de Estado.
- Não se possibilita a concepção inter-temporal das prioridades das políticas económicas e sociais.

REGRA DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTAL

O Estado não pode, nem deve, gastar acima das suas possibilidades de cobrança de receitas públicas. É a regra que permite avaliar a boa gestão orçamental. O seu não cumprimento acarreta:
- Défice orçamental (vicioso, que se reproduz em cada ciclo orçamental, ou virtuoso, nos casos em que resulte incremento do produto potencial da economia)
- Dívida pública, com efeitos perversos sobre a economia (spillover effect).

REGRA DO EQUILÍBRIO INTERGERACIONAL

É uma das novas regras de elaboração do Orçamento de Estado e que consagra a equidade entre gerações quanto à distribuição entre elas dos custos e benefícios derivados da execução dos orçamentos públicos. Nos países que exploram os recursos naturais não renováveis esta regra orçamental reveste-se duma importância crucial.

As despesas e as receitas orçamentais apresentam-se no Orçamento do Estado integradas em diferentes classificações. Estas classificações facilitam o controlo da execução do plano financeiro do Estado e a avaliação dos efeitos da sua actividade sobre a economia.

CLASSIFICAÇÃO ECONÓMICA

A classificação económica das despesas públicas apresenta-as por grandes agregados:
- Despesas correntes: salários dos funcionários civis e militares do Estado, juros da dívida pública, despesas de funcionamento (aquisição de bens e serviços diversos), transferências correntes (importâncias a entregar a organismos ou a entidades sem que haja qualquer contrapartida), subsídios a preços e à actividade económica (fluxos financeiros não reembolsáveis do Estado para empresas públicas e privadas), outras despesas correntes (dotações previsionais do Ministério das Finanças para fazer face a situações imprevistas).

- Despesas de capital: aquisição de bens de capital (investimentos públicos, bens de equipamento, edifícios e contratos de locação financeira), transferências de capital (fluxos destinados a financiar despesas de capital), activos financeiros (aquisição de títulos de crédito, como obrigações, acções, etc. e concessão de empréstimos), passivos financeiros (pagamentos decorrentes da amortização de empréstimos ou da execução de avales e garantias) e outras despesas de capital (dotações provisionais para cobrir imprevistos).

Cada uma destas categorias de despesas orçamentais tem determinados efeitos sobre a economia (umas podem pressionar a inflação, enquanto outras podem aumentar o produto potencial da economia) e distinguem-se entre si pelo facto de as despesas correntes se consumirem integralmente no ciclo orçamental, enquanto as de capital transmitem uma parte do seu valor ao sistema nacional de produção.

CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL

Nesta classificação, as despesas públicas são desagregadas pelos diferentes domínios de intervenção do Estado, a que correspondem finalidades específicas. A destrinça funcional das despesas é perfeitamente independente da organização política e administrativas do Estado num determinado momento, que obedece mais a critérios de natureza político-partidária. No fundo, a classificação funcional das despesas corresponde a saber-se quanto o Estado afecta, do conjunto dos seus recursos financeiros, a cada domínio da sua intervenção na economia e na sociedade.

CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL DAS DESPESAS

Funções gerais soberania: Serviços gerais da Administração Pública, Defesa Nacional, Segurança e Ordem Pública;   
Funções sociais: Educação: Saúde, Segurança Social, Acção Social, Habitação e Serviços Colectivos, Cultura, Recreação e serviços religiosos;   
Funções económicas: Agricultura (com pecuária, florestas, caça e pesca), Indústria, Energia, Transportes e Comunicações, Comércio, Turismo, outras;   
Outras funções: Operações da dívida Pública, Transferências entre administrações, Diversos não especificados;
CLASSIFICAÇÃO ORGÂNICA

É a classificação mais política das despesas orçamentais, porquanto a sua distribuição por departamentos (vulgo Ministérios e outros serviços) depender da visão e da proposta de organização do Estado que cada partido defende e apresenta nas eleições, donde poder variar de uma legislatura para outra. Esta classificação é a mais atreita à cobertura de jogos de influência, acomodando-se a estrutura do Estado a determinados interesses corporativos, familiares, étnicos, etc.  
A classificação orgânica das despesas permite identificar, de forma directa e imediata, o departamento responsável pela execução de cada bloco de despesa e assim avaliar o seu contributo e desempenho no cumprimento dos objectivos de desenvolvimento do Estado.

CLASSIFICAÇÃO POR PROGRAMAS

As despesas públicas podem ser discriminadas, na sua totalidade ou apenas em parte, por programas, que contribuem para a realização de um mesmo objectivo específico. Cada programa pode ser da responsabilidade de um ou mais Ministérios e deverá referir-se a um horizonte plurianual.

Esta classificação apresenta as vantagens seguintes:
- Facilita a identificação de objectivos e políticas.
- Permite avaliar a afectação dos recursos financeiros aos diversos objectivos.
- Ajuda na avaliação do grau de realização do orçamento e dos resultados obtidos.

As receitas orçamentais podem ser classificadas do modo seguinte:

CLASSIFICAÇÃO DAS RECEITAS ORÇAMENTAIS

CORRENTES:
Impostos directos (tributação directa sobre o rendimento), Impostos indirectos (tributação sobre a produção, consumo e transacções), Contribuições para a Segurança Social (contribuições patronais e dos trabalhadores), Taxas, multas e outras penalidades, Rendimentos de propriedade (receitas provenientes do rendimento de activos financeiros e rendas de activos não produtivos, como direitos de autor), Venda de bens e serviços, Outras receitas correntes.  
CAPITAL:
Venda de bens de investimento (privatizações de empresas ou de património imobiliário), Transferências de capital (recursos financeiros obtidos sem qualquer contrapartida e destinados ao financiamento das despesas de capital), Activos financeiros de diferente natureza (receitas provenientes da venda de títulos), Passivos financeiros diversos (receitas provenientes da emissão de obrigações e empréstimos contraídos), outras receitas de capital.     
OUTRAS RECEITAS:
Recursos próprios, Reposições não abatidas nos pagamentos (receitas resultantes das entradas de fundos devidas a pagamentos indevidos ocorridos em anos anteriores), Saldos da gerência anterior, operações extra-orçamentais (operações não consideradas receita orçamental, mas com expressão na tesouraria).

A Conta Geral do Estado é a expressão mais completa da execução do Orçamento de Estado, de acordo com as regras anteriormente descritas para a sua elaboração.

Executar o Orçamento do Estado consiste, basicamente, em proceder à cobrança das receitas nele inscritas e realizar as despesas que o mesmo autoriza.

No que toca às despesas, a dotação atribuída a cada rubrica constitui o limite máximo da respectiva execução orçamental – o que bem se compreende, visto que a possibilidade de os serviços poderem ultrapassar a respectiva dotação orçamental abriria um espaço para desequilíbrios financeiros imprevistos.

Mas mesmo dentro deste limite, a autorização e o pagamento de qualquer despesa têm de se subordinar a um apertado condicionalismo que inclui, nomeadamente:

- Conformidade legal (existência de Lei que a autorize).
- Regularidade financeira (inscrição orçamental, cabimento e adequada classificação).
- Observância do regime duodecimal.
- Observação dos princípios de economia, de eficiência e de eficácia.

A exigência de a execução orçamental obedecer ao regime dos duodécimos, tem a ver com a necessidade de se acautelarem indesejáveis rupturas financeiras nos cofres públicos. Na verdade, como as receitas são cobradas regularmente ao longo do ano, importa assegurar que também a execução das despesas se distribua, tão uniformemente quanto possível, por todos os meses do ano. Para tal impõe-se a chamada Regra dos Duodécimos: em cada mês, um serviço não pode fazer despesas por conta da sua dotação orçamental que, somadas às feitas por conta desse mesmo crédito nos meses anteriores, ultrapassem o produto da duodécima parte dessa dotação pelo número cronológico do mês em causa.

Compreende-se bem o objectivo da regra dos duodécimos, mas a mesma não pode ser aplicada de uma forma rígida e cega. Por exemplo, um serviço recém-criado que para funcionar necessita de edifícios, equipamentos e outros materiais, despesas que seguramente esgotam a sua dotação orçamental para 3 ou 4 meses, teria de ficar à espera pelo final do ano para começar a funcionar.

O controlo da execução orçamental pode ser interno – quando exercido pela instância com capacidade para fiscalizar e que dependa do Governo ele próprio – e externo, no caso da entidade fiscalizadora não estar dependente de qualquer vínculo em relação ao Estado.

No entanto, a classificação fundamental do controlo da execução do Orçamento de Estado é a que tem por base a natureza das entidades às quais é confiada:

- Controlo administrativo. É da competência de entidades sob a tutela do Estado, tratando-se, portanto de um controlo interno. Destacam-se: o próprio organismo responsável pela arrecadação da receita ou pela execução da despesa (uma espécie de auto-controlo) e mais os seguintes:

• Direcção do Orçamento, que no âmbito da sua missão genérica de superintender na elaboração e na execução do Orçamento de Estado na contabilidade do Estado e no controlo da legalidade, regularidade e economia da administração financeira do Estado, tem por missão específica a análise, o acompanhamento e o controlo da execução orçamental.

• Os Serviços Gerais de Inspecção e Controlo da Administração Pública, em particular a Inspecção Geral de Finanças e as diversas Inspecções sectoriais (de cada Ministério).

• Os controladores financeiros, um por cada área ministerial, a quem compete a análise das áreas relevantes da execução orçamental.

Controlo Jurisdicional, desenvolvido por uma entidade independente do Estado e do Governo, configurando, pois, um tipo de controlo externo. A instância a quem incumbe este controlo jurisdicional é o Tribunal de Contas que deve fiscalizar a legalidade e a regularidade das receitas e despesas orçamentais, apreciar a boa gestão financeira e a efectiva responsabilidade pelas infracções financeiras.

Controlo Político. É desempenhado pelo órgão político com capacidade para aprovar o Orçamento de Estado e que é independente, configurando-se, por isso, um controlo externo. Na sequência da aprovação do orçamento, compete a este órgão político verificar se a sua execução corresponde ao que foi autorizado, sob pena de todo o processo carecer de sentido. O órgão político por excelência é o Parlamento, a quem compete, finda a execução do orçamento, aprovar ou não a Conta Geral do Estado, após parecer do Tribunal de Contas.

No âmbito dos manuais da Teoria das Finanças Públicas defende-se que o controlo político é o mais importante em democracias parlamentares e onde os seus dispositivos funcionem efectivamente (acesso a todas as informações, transparência no fornecimento de dados por parte dos governos, etc.). Quando o controlo do Parlamento não é posto ao serviço das paixões políticas, não há nenhuma parte do Orçamento sobre a qual ele não possa exercer-se com utilidade.

Esta importância decorre do papel central que os parlamentos desempenham no processo orçamental: é à vista dos representantes dos cidadãos que o Orçamento de Estado é preparado, por eles votado e de acordo com as suas prescrições é executado.

Não obstante esta realidade inquestionável, importa não perder de vista que é possível referenciar nos Manuais de Finanças Públicas um entendimento céptico quanto ao controlo político, considerando-se que poderá ser ilusório face à complexidade das operações orçamentais, que pode escapar à maioria dos representantes do país.

Um aspecto importante para uma boa compreensão da Conta Geral do Estado relaciona-se com a circunstância de as receitas e despesas orçamentais serem sempre previsões e nunca certezas, justificando-se, por isso, que todos os Orçamentos de Estado tenham um capítulo de enquadramento externo e interno da economia do país que ajuda a definir os pressupostos e as condições básicas inerentes a essas previsões. Por isso, durante a execução orçamental ocorrerão, sempre, desvios.

Aceite esta reserva, importa sempre saber quanto é que o Estado recebeu e gastou durante o seu exercício orçamental, não apenas em termos globais, mas igualmente de uma forma detalhada, caso contrário de nada serve a regra da especificação orçamental. Esta obrigação do Estado – em esclarecer as contas da Nação – corresponde a um direito de cidadania, consagrado em todas as Constituições Democráticas.

No final de cada trimestre, os serviços do Estado devem publicar as correspondentes contas provisórias, estabelecendo-se um prazo para isso (entre 30 a 45 dias depois de acabado o trimestre). Uma vez decorrido o ano económico, há que apurar, em moldes definitivos e rigorosas, todas as verbas recebidas e gastas pelo Estado dentro dos princípios da universalidade e especificação atrás definidos. Feiro este apuramento, o Estado deve submete-lo, sob a forma de Conta Geral do Estado, ao Parlamento, que deve apreciar e aprovar até ao final do ano seguinte ao que respeita a Conta, precedendo parecer do Tribunal de Contas.


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